A política de regulação de apostas desportivas online - III

A integridade do jogo é um interesse partilhado pelas organizações desportivas e pelos operadores licenciados de apostas online. Fonte de viabilidade do negócio para uma e aporte de credibilidade e confiança na governação desportiva para outra, ambas as partes têm cooperado no desenvolvimento de mecanismos de controlo, vigilância e alerta contra apostas ilegais, viciação de resultados e outras actividades criminosas. Também nesta vertente auto-reguladora, independentemente do regime legal aplicado em cada país, os operadores licenciados assumem a segurança do jogador/apostador como um princípio fundamental da sua actividade, de modo a proteger a privacidade, excluir os menores, limitar as apostas e prevenir a dependência do jogo através de uma diversidade de critérios, regularmente escrutinados por organismos independentes, essenciais para cumprirem com os padrões da principal associação representativa do sector e deste modo se constituirem como seus membros.

No entanto, a cooperação e parceria no reforço da segurança e transparência na consolidação deste mercado emergente termina quando está em causa a partilha das receitas geradas pelas apostas desportivas. As organizações desportivas, em particular aquelas que se situam mais próximas do desporto profissional e operam com maiores fluxos financeiros, estão cientes dos riscos reportados nos números referentes à sua saúde económica e sustentabilidade de um modelo de negócio cada vez mais apoiado pela exploração de direitos comerciais, em particular os direitos audiovisuais, os quais já não são vendidos por valores crescentes a uma escala exponencial como ocorria até há pouco tempo, não só por atravessarmos um período de crise - apesar de muitos ainda não terem disso tomado conta e persistirem no fausto - mas também pela emergência de plataformas alternativas à difusão tradicional de conteúdos, nomeadamente através de dispositivos móveis e da internet, ainda em fase maturação e particularmente vulneráveis a ataques de pirataria.

O mercado de apostas online surge assim como uma apetecível fonte de receitas… Para consolidar os mecanismos de combate à corrupção, reforçar os canais de solidariedade vertical através da canalização de verbas para os níveis desportivos mais elementares e apoiar os projectos desportivos de índole social e educativa… São os elementos elencados pelo desporto profissional como objectivos legítimos para reclamarem aos operadores de apostas o “justo retorno” financeiro pelo uso comercial que estes fazem dos seus direitos de exploração de competições desportivas e à UE a protecção dos direitos de propriedade intelectual dos grandes eventos desportivos. É este o caderno de encargos que, um e outro, dos principais representantes do desporto profissional apresentaram a Bruxelas, dando como exemplo de referência a recente liberalização na regulação de apostas em França e a relação que aí se estabelece entre operadores de apostas e organizadores de eventos desportivos na sua exploração, com as alterações que tal provocou no Código do Desporto francês. Matéria, aliás, controversa no plano jurídico como se atesta na discussão e no relatório do Senado.

Sem surpresa os representantes dos operadores licenciados afastam-se das virtuosidades francófonas e não sustentam a linha de jurisprudência segundo a qual a organização de apostas desportivas faz parte do direito de exploração da competição desportiva pertencente aos seus organizadores, alinhando decisões dos tribunais em sentido oposto com o claro propósito de contestar uma definição pela UE de um direito de propriedade aos organizadores de competições desportivas e com isso cercear a sua autonomia nos eventos que submetem aos apostadores, ao carecer de prévia autorização das entidades desportivas sobre o tipo de apostas a apresentar. Os operadores sublinham as suas divergências sobre um maior controlo do mundo do desporto sobre o produto das apostas e contestam pagamentos adicionais pelo facto de não se afigurarem válidos, necessários ou proporcionais ao referir o seu contributo anual de € 2,1 biliões de “justo retorno” ao desporto, não só através de impostos, mas também sob a forma de patrocínios - atente-se ao número de casas de apostas que figuram nas camisolas de vários clubes das mais diversas modalidades e ligas profissionais -, produtos comerciais e parcerias estratégicas com várias organizações desportivas.

Não será a eficiência e o montante do reinvestimento do desporto profissional no desenvolvimento desportivo de base, nem a linearidade ou dependência que se quer fazer crer entre o crescimento financeiro daquele e o aumento do financiamento deste, ou, muito menos, a forma como são canalizadas as verbas provenientes do operadores de apostas que importa, em primeira instância, às autoridades públicas com responsabilidades na regulação deste mercado desmistificar, uma vez que não é um árbitro independente dos interesses em jogo por força da necessidade, cada vez mais premente no momento presente, de arrecadar receita.

O desenho de uma política pública de regulação deste mercado - a iniciar os prolegómenos em Portugal - carece de uma análise profunda sobre a sua estrutura, organização e valor económico no cômputo global do mercado do jogo, considerando o crescimento previsível e a dimensão do impacto no sector dos jogos sociais e, por essa via, no financiamento público ao desporto. Tudo isto, claro está, caso se pretendam sustentar opções políticas credíveis e equilibradas sobre a gestão desta fonte de receita num quadro de desenvolvimento desportivo, que incidam também sobre os segmentos desportivos, com menor expressão na negociação da agenda política, que ao Estado incumbe salvaguardar e apoiar, e não apenas em mais uma medida pontual, prêt à porter, para acudir às necessidades crónicas de liquidez no futebol profissional.

A política de regulação de apostas desportivas online - II

“The governments get more addicted to the tax than the players to the games”

Com esta frase lapidar um analista americano procurava caracterizar, num artigo do NY Times, a reforma de regulação do jogo online que a Europa atravessa, num momento em que o Congresso se prepara para alterar uma lei de 2006 que proíbe o jogo pela internet ao ilegalizar as transferências de instituições financeiras para sites de operadores de jogo online. Após quatro anos de experiência vários sites fecharam portas, mas, segundo indicadores disponíveis, os americanos continuam a jogar o mesmo, com a diferença que o fazem em operadores estrangeiros, porventura menos seguros e sem qualquer tributação nos EUA. Desta forma se conclui que “as tentativas de banir o jogo online estão condenadas ao fracasso: Melhor legalizar, taxar e regular o hábito”.

Ora, nos regimes proibicionistas, como o português, onde o jogo e as apostas desportivas são uma reserva estadual, sujeitando à lei penal todas as actividades não autorizadas e vedando a sua publicidade - com a excepção dos jogos sociais cuja exploração é concedida, em regime de exclusividade, a uma entidade sem fins lucrativos -, vigora o primado da protecção do consumidor e da ordem pública face a uma actividade considerada potencialmente perigosa, pelo que as suas receitas revertem para actividades de interesse geral, entre as quais o desporto.

Assim é no âmbito legal, mas em termos concretos a proibição transforma-se numa “permissão passiva” como nos cataloga um estudo encomendado pelo Parlamento Europeu. Desde logo porque os portugueses continuam, e cada vez mais, a jogar online. Todos os sites de jogo são perfeitamente acessíveis no nosso país em qualquer computador ligado à internet. Não existe nenhum mecanismo de controlo sobre os operadores ilegais e o mercado negro de apostas desportivas online, sabendo que a lei penal não se aplica a fornecedores de jogo em Portugal sem estabelecimento no nosso país. Mesmo após o acórdão Santa Casa continua a proliferar nos meios de comunicação, nas camisolas de clubes ou em eventos desportivos e sociais a publicidade a operadores de apostas desportivas online. Tudo isto perante a passividade das autoridades competentes.

Perante este cenário qualquer protecção dos consumidores é uma mera coincidência. Bem pelo contrário, acentua-se o risco de aumentar a ludopatia e a falta de segurança nas apostas desportivas ao misturarem-se operadores responsáveis com falcões estabelecidos maioritariamente no continente asiático num ambiente propício à sua actividade criminosa. Qual é então o motivo de maior relevo para que alguns países mantenham o seu regime proibicionista?

A resposta, muitos o sabem, está no inicio deste post. O jogo “é uma fonte significativa de financiamento do Estado, quer pela forma directa (v.g. impostos e participação nos resultados) quer pela forma indirecta, pela substituição de despesa orçamental em funções que caberia ao Estado desempenhar (v.g. assistência social, fomento do desporto e desenvolvimento do turismo)”, conforme refere o insuspeito «Estudo da situação actual do mercado de jogos em Portugal, para definição da política nacional de jogos e da estratégia para a prossecução desta, identificando as medidas a adoptar na sua concretização». E Portugal é dos países com maior incidência fiscal em matéria de jogo.

Este último aspecto é o principal motivo que concorre, entre outros abordados naquele estudo, para explicar o decréscimo das receitas do jogo, nomeadamente dos jogos sociais, acentuando no nosso país uma tendência que se verifica em alguns pontos da Europa onde aquele tipo de jogos perde capacidade de atracção devido às políticas fiscais associadas, pelo que é compreensível, ainda que estranho num regime proteccionista, que se procure diversificar a oferta de jogos sociais. No entanto, os resultados não são animadores. Basta consultar as estatísticas do Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa ou as declarações do seu provedor.

Não se tratam, pois, das melhores noticias para o desporto português, cujo financiamento tem sido cada vez mais sustentado pelas receitas dos jogos sociais, em contraposição ao esforço financeiro do Estado, em especial após as alterações à distribuição das receitas dos jogos sociais em 2006, conforme Fernando Tenreiro teve ocasião de expor graficamente nesta colectividade.

Acontece que vários países já fizeram as contas e avaliaram o impacto da regulação das apostas desportivas. A começar pelas perdas de receita fiscal se mantiverem o mercado por regular na Internet. Passando pelo potencial de financiamento que os operadores licenciados aportam (patrocínios, publicidade, contratos televisivos, licenças de estabelecimento, etc), pelo reforço no combate à fraude devido aos mecanismos de segurança e auto-regulação que impõem nos seus serviços, ou pelo estudo do efeito substitutivo (residual) entre a oferta de jogos e apostas tradicional e a oferta pela Internet, bem como do eventual aumento da adição ao jogo (0,4%). Qualquer que seja o prisma escolhido - económico, social, fiscal, jurídico, criminal ou político - encontraram uma relação de ganho evidente para todas as partes envolvidas (Estado, operadores, consumidores, media e sector desportivo).

Os estados proibicionistas continuam a ficar fora de um mercado europeu em amplo crescimento (12% de quota correspondendo a 11 biliões de euros de receita prevista para 2012). “Tendo presente esta realidade, o Governo, em articulação com as associações empresariais respectivas e com a Santa Casa de Misericórdia de Lisboa, irá elaborar e aprovar regulamentação sobre o jogo electrónico.” assim ditava em 2003 o Conselho de Ministros. À época foi elaborado pela Inspecção Geral de Jogos - e pouco difundido - um esboço de Decreto-Lei sobre jogo interactivo, o qual se aproximava do modelo belga onde os concessionários de casino teriam uma posição de controlo do mercado. Este projecto - pouco atento à emergência das apostas desportivas pela Internet - viria a ser abandonado sem ecos públicos.

Com excepção das declarações do presidente da Liga Portuguesa de Futebol Profissional - a qual tem competências estatutárias de colaboração na definição do regime de apostas mutuas desportivas - é um pouco neste clima sigiloso que, após o Governo ter aberto portas à regulação do mercado de apostas, vários actores - não só, mas também, políticos - se têm movimentado, reunido e consultado diversas personalidades. Aceitam-se as necessárias cautelas nesta fase, sendo certo, porém, que se adivinham surpresas na próxima sessão legislativa…

Neste espaço, e até se aclarar o clima, manteremos também algumas cautelas, sem deixar, contudo, de perspectivar as estratégias que se alinham fora de portas - nomeadamente junto das organizações representantes de agentes desportivos, de operadores de apostas e autoridades desportivas - sobre a melhor forma de proteger e assegurar o financiamento do desporto através de um quadro regulador do mercado, tal como ocorreu com as posições específicas em torno desta matéria expressas no recente relatório da consulta pública sobre as opções estratégicas da UE para a implementação da nova competência da UE no domínio do desporto, ou nos desafios das apostas desportivas identificados no COI, a abordar no próximo texto.

A política de regulação de apostas desportivas online - I

No mesmo dia em que os holofotes políticos do país apontavam ao Luxemburgo - e não a Bruxelas, como muitos ilustres comentadores teimam em repetir erroneamente a propósito da sua localização - o Tribunal de Justiça da União Europeia proferia mais um de entre vários acórdãos recentes sobre a promoção de jogos de fortuna e azar organizados na internet.

O débito jurisprudencial nesta matéria deve-se a um acumular de litigância, com mais de uma dezena de casos pendentes, após as actividades de jogo terem sido excluídas - tal como proposto há época pelos ministros responsáveis pelo desporto - da Directiva Serviços, a célebre Directiva Bolkenstein , ao dar azo a um crescente número de queixas por empresas de apostas desportivas sobre as limitações no acesso aos mercados nacionais. A Comissão viria a instaurar vários processos de infracção contra Estados-Membros (EM) a fim de verificar se as medidas nacionais limitando a oferta transfronteiriça de apostas desportivas online eram compatíveis com as disposições do Tratado.

A jurisprudência do Tribunal tem-se suportado numa linha de interpretação segundo a qual os EM têm a faculdade de fixar os objectivos da sua política de jogos e definir o nível de protecção desejado, pelo que podem proibir operadores de oferecerem jogos de fortuna e azar pela internet no seu território, mesmo que se encontrem legalmente estabelecidos noutro EM onde forneçam serviços análogos. As restrições devem ser proporcionais e aplicadas de forma não discriminatória de modo a garantir objectivos de ordem pública e social, de protecção dos consumidores, de prevenção de lucros privados através do jogo e de reverter as receitas no financiamento de actividades de relevância social, entre as quais, como se sabe, o desporto. Trata-se, portanto, de reconhecer o jogo como uma actividade económica com uma natureza específica que não pode estar sujeita apenas aos princípios de funcionamento do mercado interno, mas tem de equilibrar princípios de subsidiariedade, solidariedade, precaução, protecção e integridade das competições desportivas, sem que isso signifique, contudo, proteccionismo dos operadores nacionais, camuflando a salvaguarda de receitas públicas, permitindo publicidade agressiva e a introdução de novos jogos, tudo sobre a capa de um monopólio público.

Ora, o Tribunal limita-se a clarificar as soluções regulatórias possíveis à luz do Tratado, mas por mais acórdãos que exare não lhe compete fornecer respostas políticas para uma realidade complexa, como se pode apurar no estudo que a Comissão encomendou sobre o panorama jurídico-económico do jogo nos diversos EM da União. Uma realidade com novos contornos com a expansão da oferta de vários tipos de serviços de jogo e apostas desportivas através de uma plataforma com as particularidades da internet.

O crescimento exponencial do mercado online - com um movimento anual de € 8,3 biliões no ano anterior - tem sido o principal motivo para que mais de metade dos EM tenham já iniciado, ou concluído recentemente, a reforma legislativa no sector do jogo, com vista a tentar limitar as operações ilegais, com novos pacotes de medidas. As respostas fornecidas assentam, genericamente, em três modelos: O regime de licenciamento de operadores no país de prestação de serviço com a criação de uma autoridade independente reguladora do mercado, onde o exemplo mais conhecido e estudado foi a reforma do monopólio centenário em França (seguido pela Espanha e Dinamarca). A extensão das licenças dos casinos e salões de jogo ao mercado online, como na Bélgica que seguiu as orientações da OMC . O reforço dos monopólios públicos, através de um único operador público, como ocorreu na Finlândia.

Qualquer destas opções é possível à luz das normas comunitárias. Já o modelo britânico de uma licença única emitida pelo Reino Unido - ou outras jurisdições com políticas fiscais atractivas , como Malta e Gibraltar - válida para todo o território da UE entra em conflito com a autonomia de cada Estado em estabelecer a sua política de jogo, uma vez que a aplicação do princípio do reconhecimento mútuo se encontra vedada ao sector, e por essa via a harmonização do mercado, conforme pretendem as organizações representantes dos operadores .

Aliás, Malta e o Reino Unido, quer no debate no Parlamento Europeu (PE) sobre o Livro Branco sobre o Desporto, nos aspectos relacionados com a importância do contributo dos jogos sociais no financiamento ao desporto, quer na votação do relatório sobre a integridade dos jogos em linha seguiram uma visão do jogo como uma actividade económica normal, submetida às regras do mercado interno, opondo-se à taxação das actividades de jogo e apostas desportivas no local onde têm lugar. Esta visão liberalizante, ainda que mais comedida, foi também seguida pela anterior comissária para o mercado interno, quando solicitada a pronunciar-se em sede parlamentar.

Ao esbater as fronteiras físicas e legais, através da internet e de outras fontes de acesso remoto, num súbito crescimento no leque de serviços de jogo e apostas transfronteiriças oferecidas, não está apenas em causa a necessidade de uma resposta política para disciplinar um sector em crescimento com um potencial risco de fraude elevado, mas também a alteração de padrões de consumo de jogo, com tudo o que isso implica sobre o funcionamento dos jogos tradicionais (casino, lotarias, máquinas, casas de apostas, etc), em particular os jogos sociais e a contribuição que reverte das suas receitas para o financiamento do desporto.

Deste modo, o principio da subsidiariedade, que garante a cada Estado a autonomia para definir a sua politica de jogo, deve também ser o mesmo que reconhece à UE um papel vital para responder a estes novos problemas de cariz transfronteiriço, os quais não podem claramente se resolvidos a nível nacional/regional. Os EM lideram, no âmbito do Conselho, através da implementação de um grupo de trabalho no segundo semestre de 2008, uma estratégia de regulação eficaz e de jogo responsável, clarificando posições comuns em torno de ordenamentos jurídicos nacionais muito diferenciados, com o propósito de definir que elementos devem permanecer na esfera nacional e quais os que requerem uma solução ao nível da União, bem como o cariz de medidas a aplicar no controlo do jogo remoto. Um primeiro relatório elaborado na presidência francesa sobre o contexto legal e as políticas adoptadas em cada Estado, foi agora actualizado no final da presidência espanhola, abrindo portas a um quadro legal europeu para o sector do jogo e apostas.

A Comissão, que no passado se recusou a participar neste grupo de trabalho, mantendo-se irredutível em torno dos procedimentos individuais de infracção, compreendeu finalmente o repto lançado pelas iniciativas do Parlamento e do Conselho para alcançar um acordo político sobre o estatuto legal do jogo tradicional e do jogo online na Europa, e anunciou em Estrasburgo, pela voz do seu novo Comissário Michel Barnier 48 horas após ter sido investido em funções, esta prioridade na sua agenda política, comprometendo-se a apresentar no Outono um Livro Verde onde, entre outras, proponha medidas para salvaguardar o financiamento do desporto neste contexto de alteração do mercado de jogos.

Sobre isso voltaremos no próximo post…

Fica o aviso

Os montantes e a complexidade da circulação dos fluxos financeiros envolvidos nas actividades de intermediação, representação e agenciamento de atletas propiciam o florescimento de práticas ilegais e negócios desportivos pouco transparentes. Neste processo o agente ou empresário desportivo ocupa um lugar central.

De acordo com um estudo recente da Comissão estima-se existirem mais de 6000 agentes desportivos em exercício no território europeu a operarem em 32 modalidades desportivas, sendo que 95% estão ligados às quatro modalidades com maior relevância comercial na Europa - futebol, basquetebol, râguebi e atletismo. O impacto económico desta actividade, só no futebol, cifra-se num valor de 200 milhões de euros anuais em comissões de transferência.

Nestes termos, e tendo em consideração o árduo e longo percurso trilhado pela FIFA junto da Comissão e do Tribunal para implementar um quadro regulador compatível com o direito comunitário, no firme propósito de controlar práticas fraudulentas através de um sistema de licenciamento para os seus agentes; o anúncio da FIFA se afastar do actual regime de licenças e liberalizar, a partir de 2012, a intermediação de jogadores num processo “free for all” - gerido por clube e atleta, no qual escolhem livremente o seu agente, não carecendo este de estar licenciado, e se assumem responsáveis por conduzir a transferência no cumprimento das normas legais - representa um rotundo fracasso das federações nacionais em fiscalizarem a aplicação dos seus regulamentos, uma vez que apenas 25% das transacções eram efectuadas por um agente devidamente licenciado.

É evidente que os alarmes soaram bem alto. Não apenas nas associações representantes de agentes e das ligas europeias de futebol, mas também do poder político. Recorde-se aqui que também a União Europeia tinha considerado “...que a actual realidade económica em torno dos agentes dos jogadores impõe que os órgãos dirigentes do futebol, a todos os níveis, e após consulta à Comissão, melhorem as regras aplicáveis aos referidos empresários; a este respeito, exorta a Comissão a apoiar os esforços da UEFA no sentido de regulamentar a actividade dos agentes dos jogadores, se necessário, mediante a apresentação de uma proposta de Directiva relativa a esta categoria profissional” (§44).

Manifesta a incapacidade das federações em auto-regularem nesta área - em parte devido aos condicionamentos na supervisão e sanção, civil ou penal, para o controlo efectivo de uma actividade económica, que afecta direitos fundamentais, e se encontra na incumbência das autoridades públicas -, mas tendo também em equação a pluralidade de soluções nos ordenamentos jurídicos de cada Estado membro (Portugal é um caso minoritário de legislação específica neste domínio, e com casos levados às instâncias judiciais) sobre uma actividade com uma forte incidência na gestão transfronteiriça de recursos, o Parlamento Europeu ciente de que “afastar o actual sistema de licenças da FIFA para os agentes de desportistas sem estabelecer um sistema alternativo robusto não seria a forma adequada de tratar dos problemas que rodeiam os agentes dos jogadores no futebol” votou favoravelmente no passado dia 17 uma proposta de resolução na qual, preto no branco, sustenta uma “abordagem coerente” e uma via harmonizadora para o conjunto da UE, instando a uma iniciativa da Comissão para introdução de um sistema europeu de licenciamento de agentes.

E não se trata de uma proposta vaga ou difusa. O ponto 18 entra, sem prévia genuflexão, na sacrossanta reserva de autonomia do movimento desportivo e define claramente as regras. O aviso fica lançado: Quando os principais responsáveis pela regulamentação desportiva falharem a UE não se limitará à difusão de boas práticas, a coordenar e estimular a convergência em torno de posições comuns ou a promover o diálogo, mas irá assumir sem hesitação as suas competências de regulação sempre que tal for necessário.

Questões de timbre

Os indicadores que regularmente têm vindo a lume sobre a saúde financeira do futebol profissional na Europa são tudo menos animadores: Com 65% das receitas destinadas a salários e prejuízos globais de 578 milhões de euros, num total de 5,5 mil milhões de euros, de acordo com a UEFA 47% dos principais clubes europeus têm prejuízos declarados. Só a Premier League inglesa representa 56% das dívidas totais.

No actual contexto não surpreende que o Comité Executivo do organismo máximo de governação do futebol europeu tenha reforçado o sistema de licenciamento das suas competições com um novo quadro regulamentar de medidas de fair-play financeiro aprovado no passado dia 28 de Maio - há longa data anunciadas, e bem acolhidas pela UE em diversos documentos de política desportiva -, as quais assentam em três pilares:

• Requisito de equilíbrio financeiro segundo o qual os clubes não podem gastar mais do que as receitas que geram ao longo de um período de tempo;

• Inexistência de dividas vencidas por pagar durante a época (em relação a outros clubes, empregados e/ou autoridades fiscais e de segurança social);

• Fornecer à UEFA informações financeiras necessárias para o efeito: de modo a garantir que os clubes possam cumprir as suas obrigações futuras.

Cumprirá ao Painel Independente de Controlo Financeiro dos Clubes, presidido pelo deputado europeu e antigo primeiro-ministro belga Jean-Luc Dehaene, monitorizar e avaliar todo o processo, e definir o regime sancionatório, a apurar caso a caso, podendo os clubes ser impedidos de participar em competições como a Liga Europa ou a Liga dos Campeões, ainda que a elas tenham acedido por mérito desportivo. Relembre-se que no passado 49 clubes nestas condições não foram admitidos nas competições da UEFA por incumprimento dos critérios de licenciamento.

Tendo como objectivo primordial garantir maior sustentabilidade nas opções financeiras ao nível do futebol profissional e estancar a acumulação de dívidas, os investimentos em infra-estruturas e formação desportiva caiem fora deste âmbito, o que limita as verbas disponíveis para o mercado de transferências em despesas de curto prazo e incentiva o investimento em programas de desenvolvimento ao nível da formação, ainda que susceptível de apontamentos críticos, nomeadamente em relação às infra-estruturas, como repararam os deputados na apresentação feita no Parlamento Europeu.

O perigo de eventuais abusos de posição dominante e de comprometimento das competições abertas baseadas no mérito desportivo – pilar essencial do modelo europeu de desporto, que habilmente o mundo do futebol gere como instrumento político para reclamar a especificidade do desporto –, suscita necessárias cautelas na abordagem a ter com estas medidas, em particular quando o registo da UEFA neste domínio em nada abona a sua autoridade, dado o histórico de desequilíbrios financeiros gerados pelas opções que tomou na repartição de receitas das suas competições, cuja reforma na Liga dos Campeões é o exemplo acabado.

A falta de competência para impor estas regras a nível das ligas nacionais e o facto das receitas televisivas advirem fundamentalmente das competições internas do que das competições europeias, carece de uma resposta no plano interno, a nível político e desportivo. Com efeito, tem-se assistido a diversos estudos e debates com propostas para a reforma do desporto profissional e dos seus mecanismos de financiamento em países como a França, a Espanha (onde se empossou uma Subcomissão parlamentar para o efeito), o Reino Unido e outros.

Por cá o “saneamento financeiro” tem sido uma prioridade das diversas direcções da Liga Portuguesa de Futebol Profissional, com os resultados que são conhecidos… Questões como a regulação do mercado de apostas desportiva online, dos direitos de propriedade intelectual dos organizadores de competições desportivas e da venda de direitos televisivos (caso Espanha siga a actual inclinação do seu Congresso para um modelo colectivo Portugal será o único país onde a negociação destes direitos é feita individualmente pelos clubes) permanecem uma miragem no horizonte, sem um diagnóstico sério e rigoroso sobre as opções a tomar.

Por certo a nova direcção da Liga, que também se comprometeu com aquela prioridade, está ciente da necessidade de adoptar atitude díspar da que tem marcado a actuação política nesta vertente – bem mais preocupada com o nobre tema da “verdade desportiva” por via electrónica –, caso queira liderar uma agenda reguladora do futebol profissional sem ficar refém de uma concepção normativista, cujo timbre tem sido a mera replicação de soluções adoptadas noutros ordenamentos jurídico-desportivos. Um timbre frequentemente intempestivo e desajustado da estrutura e dinâmica do nosso sistema desportivo.

O que separa a coordenação da convergência?

Como se havia dado nota anteriormente neste espaço realizou-se no passado dia 10 de Maio a primeira reunião formal dos ministros responsáveis pelo desporto no seio do Conselho da União Europeia, onde tiveram oportunidade de discutir o processo de integração do desporto no quadro político da UE com vista à consolidação de uma agenda política. As cinzas vulcânicas impediram Laurentino Dias de estar presente, algo que não aconteceu com outros dos seus colegas de governo representados nestas reuniões do Conselho para os temas da juventude, cultura e educação, aos quais o desporto agora se junta por força da competência que o Tratado de Lisboa lhe confere. Por certo as suas preocupações no plano interno são mais prementes, a ter em conta notícias recentes.

O Secretário de Estado do Desporto de Espanha - país com a presidência neste semestre -, Jaime Lissavetzky, colocou a fasquia alta e reiterou a ambição que anteriormente havia proferido sobre a necessidade da UE se tornar líder no desporto mundial.

Ora, no âmbito de uma competência política que o Tratado de Lisboa destina a “apoiar, coordenar e completar a acção dos Estados-Membros” o papel político da UE tem, por força destas circunstâncias, de ser comedido, uma vez que a sua acção política deve respeitar o princípio da subsidiariedade e confinar-se a áreas de intervenção onde possa acrescentar valor, para além da supervisão na aplicação do direito comunitário.

Neste sentido, a construção de uma agenda política para o desporto está particularmente dependente dos intrincados mecanismos de coordenação intergovernamental e diálogo com as organizações desportivas, limitando a tradicional iniciativa reguladora da Comissão, cujo papel secundário é, aliás, por ela reconhecido no Livro Branco sobre o Desporto.

Independentemente das fundações teóricas com que se analise a construção de uma política europeia nos dias de hoje, existem dois tópicos essenciais para carrear uma nova área competência no quadro da UE: A definição de temas e arranjo de prioridades numa agenda concertada, bem como o aprofundamento de informação e dados comparáveis que permitam criar uma base de conhecimento sólida sobre a área política em questão no território dos 27.

Em relação ao primeiro tópico, tem sido encetado desde 2004 um processo político com vista à convergência de abordagens e prioridades de acção sobre os temas essenciais à governação do desporto entre a Comissão, governos nacionais e autoridades desportivas. Das conclusões desta reunião do Conselho surgiram cinco objectivos (v. pag 10) amplos para o futuro da acção da UE, os quais, por certo, surgirão na comunicação a apresentar pela Comissão em Novembro com as bases para viabilizar um eventual acordo sobre politicas comuns para 2011 e no qual se abordará também o impacto do Tratado de Lisboa neste domínio.

No que respeita à recolha, análise e tratamento de dados que suporta o diagnóstico da situação actual em diversas dimensões relevantes do desporto europeu, onde acção da UE se revela importante no suporte aos Estados-Membros e federações desportivas, desde a publicação do Livro Branco sobre o Desporto a Comissão lançou estudos sobre os seguintes temas: agentes desportivos na UE ; voluntariado no desporto ; igualdade de tratamento de indivíduos não nacionais em competições desportivas individuais ; financiamento do desporto de base e do desporto para todos e publicou um novo inquérito Eurobarómetro sobre desporto e actividade física . Os ministros consideraram que esta base de conhecimento carece de ser desenvolvida de modo a se afinarem as políticas.

O trabalho que tem vindo a ser desenvolvido a partir da articulação destes factores, no âmbito dos princípios da estratégia reguladora europeia, constitui a base para o programa da UE para o desporto com inicio previsto, numa versão limitada, em 2012, tal como se pode constatar pelo enfoque preciso em áreas delimitadas no âmbito das acções preparatórias no domínio do desporto, cujas candidaturas para 2010 foram agora lançadas com o propósito de estruturar a acção futura da UE em torno das prioridades anteriormente definidas.

Apesar de estar vedado o caminho de harmonização legislativa e da Comissão se afastar da sua tendência natural de homogeneizar um quadro regulador, por falta de competência directa, a convergência política é uma hipótese em aberto, como se aflorou neste encontro. Ora, numa óptica neo-funcionalista isto poderá fortalecer argumentos de integração funcional com vista ao reforço das funções reguladoras das instâncias europeias em matéria de desporto, com tudo o que isso implica para a actual arquitectura de poder e autonomia governativa das federações desportivas.

Ainda que, por agora, a Comissão se afaste dessa rota na posição que toma no Livro Branco sobre o Desporto, a procura de convergência de políticas para o desporto oferece claramente essa possibilidade. A deriva supranacional é uma tendência tão velha como a própria política europeia. Basta reler o passado em outras áreas de acção política da UE. Mesmo naquelas onde o âmbito de competências era limitado e as soberanias nacionais se impunham.

Rumo a uma posição comum

A competência conferida pelo Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) no domínio do desporto constitui um ensejo para a definição de uma política desportiva da União com vista à implementação do texto estipulado no art.º 165.º

Prevendo-se para o Outono uma comunicação política da Comissão sobre o impacto do TFUE no desporto, com uma proposta de programa europeu para o sector, bem como uma avaliação da concretização das orientações do Livro Branco sobre o Desporto, incluindo dois itens adicionais – os direitos de propriedade intelectual e a fixação de resultados -, está em marcha o processo para determinar as bases da política da UE para o desporto.

Desta forma, com o propósito de recolher contributos, aprofundar a análise de áreas específicas e de mobilizar interesses na definição das principais prioridades da União, acentuam-se os mecanismos, formais e informais, de condicionamento da agenda no cenário institucional europeu nesta fase inicial e decisiva da formulação política.

O movimento desportivo e olímpico não perdeu tempo e apresentou desde logo, a partir da sua representação de interesses em Bruxelas, a sua posição comum, com o respectivo caderno de encargos, em relação à aplicação do TFUE. No entanto, o mundo do desporto vem cada vez menos falando a uma só voz. Recentemente os representantes dos atletas europeus de elite tomaram também a sua posição comum. Uma leitura cruzada destes dois documentos atesta diferenças assinaláveis sobre a acção da UE no futuro político do desporto, bem resumidas na perspectiva sobre o modelo de governação e regulação que os atletas propõem na seguinte frase:

“Qualquer movimento para promover a especificidade do desporto não deve comprometer os direitos fundamentais dos desportistas como cidadãos e empregados ou trabalhadores. É essencial que os desportistas continuem a ter recurso aos tribunais nacionais e europeus para salvaguardar os seus direitos fundamentais”

As práticas discriminatórias são um tema que preocupa a Comissão, o qual pretende aprofundar de modo a criar uma base de conhecimento sólido para ulteriores decisões. Desta forma, cumprindo o itinerário típico para a definição de políticas europeias, contratualizou um estudo nesta área especifica afim de elaborar um conjunto de recomendações até ao final do ano para limitar este tipo de práticas pelas federações desportivas.

Também os aspectos em torno da integridade desportiva, à qual faz referência o TFUE, se encontram na ordem do dia. Uma plataforma representando diversas federações desportivas, sedeada em Bruxelas, identificou em relatório tornado público no Parlamento Europeu dez ameaças, com exemplos daquilo que pode ser feito para as minimizar. Sublinhou, na senda do que a Comissão vem referindo, as carências de dados disponíveis, com excepção do doping e da fixação de resultados. Com vista a prevenir este ultimo factor de risco a indústria do jogo, em parceria com representantes dos atletas europeus e a Associação para a Segurança dos Desportos Europeus lançou um código de conduta para os atletas sobre apostas desportivas.

No âmbito dos mecanismos de consulta e “diálogo estruturado” com os responsáveis desportivos e os governos nacionais estes são temas específicos de áreas de intervenção onde a competência complementar da UE, através da acção da Comissão, poderá trazer valor acrescentado. Estão referenciados para discussão brevemente, no Fórum de Desporto da UE 2010, na reunião informal de ministros responsáveis pelo desporto e, finalmente, no primeiro encontro formal de acordo com as novas orientações durante a reunião do Conselho “Educação, Juventude e Cultura”.

Até 1 de Junho cabe também aos cidadãos interessados uma palavra e um contributo na preparação do futuro programa e politica da UE para o desporto.

Eurobarómetro - Desporto e Actividade Física

As conclusões do inquérito Eurobarómetro relativo ao desporto e à actividade física apresentado pela Comissária Vassiliou confirma - numa primeira e superficial análise - as tendências do inquérito realizado em 2004 e um conjunto de traços sociológicos de longa data sobre a expressão do desporto e do exercício físico no espaço europeu: A prática desportiva assume maior prevalência no sexo masculino e nos países nórdicos, tem uma relação de proporcionalidade com os níveis de escolaridade, e a indisponibilidade de tempo é o argumento mais comum para a falta de empenho nestas actividades.

Com o alargamento a 27 os resultados de Portugal aproximam-se, naturalmente, da média europeia - dado os valores reduzidos para os novos estados membros -, ainda que seja de assinalar alguma evolução em diversos parâmetros face ao inquérito de 2004.

A falta de empenho das autoridades locais, a oferta de espaços desportivos e os preços dos serviços desportivos não parecem ser em Portugal, tal como na maioria dos países europeus, factores relevantes e com expressividade heurística para explicar os elevados níveis de inactividade reportados.

De assinalar os dados preocupantes sobre o voluntariado desportivo do nosso país, os quais nos colocam na cauda da Europa, quando se institui para o próximo ano o "Ano Europeu do Voluntariado".

A análise e discussão dos dados deste inquérito irão suportar as iniciativas futuras da Comissão para a consolidação de uma política desportiva europeia que o Tratado de Lisboa confere, conforme anteriormente assinalado, nomeadamente através de uma comunicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho, na qual constará uma proposta de um programa europeu para o desporto destinado fundamentalmente a apoiar projectos nacionais e iniciativas políticas dos Estados-membros.

Assim, será, por certo, um documento a analisar com profundidade e rigor neste e em outros locais.

Geopolítica desportiva - percurso para o desenvolvimento

A mobilização da comunidade desportiva no apoio a países devastados pela guerra, conflitos étnicos ou catástrofes naturais reverte o impacto mediático de um fenómeno global como é o desporto na provisão de recursos essenciais à reconstrução e desenvolvimento destes territórios. Vários exemplos têm sido dados nos últimos tempos, porém, e paradoxalmente, são também muitos desses exemplos mais mediatizados, que ao alertarem para a necessidade de auxílio em cenários de crise, desviam o foco político das reais prioridades no que concerne ao papel do desporto nos países em vias de desenvolvimento.

O desporto é reconhecido como uma via de combate à pobreza e promoção do desenvolvimento; porém, a sua acção neste domínio está muito longe de se esgotar na gestão mediática dos seus intervenientes e dos eventos pontuais que, à distância de milhares de quilómetros, se realizam com propósitos solidários. Rapidamente se dissipa na voragem da torrente informativa. Pouco mais são do que um impulso reactivo solidário e uma resposta, por certo importante, a uma situação de emergência devida a um acontecimento extraordinário que salta para a ordem do dia. Foi o Sudão, o Ruanda, Santa Cruz, o Zimbabué, ou o Haiti mais recentemente. Diria até que se tratam de epifenómenos que ocorrem em complemento de um longo processo de consolidação de hábitos de vida elementares em estados frágeis e regiões desfavorecidas do planeta, onde o desporto se assume, entre outros, como um instrumento socioeducativo estruturante da vida em comunidade, inserido em planos educativos e de saúde pública destas populações e concretizados no terreno por uma ampla rede de parceiros, dos quais, de tempos a tempos, nos chegam breves ecos noticiosos.

Desde a década de 70 que as Nações Unidas se empenham em integrar o desporto na cena política internacional. Numa primeira fase, consagrando a educação física e o desporto como um direito para todos os cidadãos em documentos fundadores e condenando discriminações a esse direito em várias resoluções, através do labor da UNESCO (nomeadamente do CIGEPS e estruturas intergovernamentais associadas). Mais recentemente, no quadro de acção dos Objectivos do Milénio, tem vindo a ser desenhada no seio da ONU uma estratégia alargada de integração do desporto nas políticas de desenvolvimento, coordenando a intervenção de vários dos seus organismos. Poderá ter-se aqui uma noção mais apurada desse percurso que visa criar uma parceria global para o desenvolvimento e para a paz através do desporto.

Também na Europa, o Parlamento Europeu e a Comissão têm tomado iniciativas importantes, a par do Conselho da Europa. O reforço da cooperação com as autoridades desportivas internacionais, as organizações empresariais, o movimento olímpico, as diversas redes e plataformas não governamentais para o desporto e o desenvolvimento e as organizações políticas regionais vem produzindo intervenções relevantes em projectos locais e acções humanitárias, nomeadamente em África, consolidando instrumentos de trabalho para monitorizar os progressos alcançados através de programas desportivos em áreas como a erradicação da fome e da pobreza, a igualdade de género, ou o combate a doenças infecto-contagiosas.

Nesta óptica, para os governos nacionais a cooperação desportiva internacional com os países em desenvolvimento encontra-se cada vez mais condicionada na mediação de instâncias intergovernamentais ou supranacionais. O que se ganha em coordenação e economias de escala, perde-se na celeridade e politização dos processos, daí que nos acordos bilaterais - estabelecidos à margem do chapéu destas instituições – reste pouca margem de manobra e se focalizem predominantemente na formação de técnicos e dirigentes, na melhoria das condições de treino e no intercâmbio de recursos desportivos. A concepção e o desenvolvimento de programas desportivos e de educação física para as populações locais encontra, também por esta via, uma porta fechada.

Se por um lado são conhecidos os obstáculos que os países em vias de desenvolvimento, ciosos da sua soberania, colocam à intervenção e aos planos de acção de organismos internacionais no seu território, ainda que em parceria com organizações locais; foram esses mesmos países que, em acto contínuo à independência dos seus estados, se filiaram em federações desportivas internacionais como manifesto de soberania - amiúde com o incentivo das antigas potências coloniais (e o desejo de capitalizarem activos desportivos a preço de saldo) - sem terem sequer quadros competitivos organizados em várias modalidades desportivas. Não deixa de ser curioso a FIFA ter mais membros que a ONU. Quase me atrevo a afirmar que a existência de uma selecção nacional de futebol é um elemento, com a maior relevância - a juntar ao território, à população e ao governo -, na definição de Estado.

São inúmeros e delicados os desafios que se colocam à comunidade internacional no centro das suas opções político-desportivas para estes países, ainda que a profusão de eventos e manifestações desportivas de solidariedade, às quais a esfera política se “associa”, possa confundir emergências com prioridades. Não é de todo despiciendo que a ONU envide esforços para sistematizar informação sobre a forma como os seus estados membros utilizam o desporto e a formação desportiva para gerarem mecanismos de mudança social e promoverem o desenvolvimento, ou reconheça ao COI o estatuto de observador da Assembleia Geral das Nações Unidas.

É certo que a instrumentalização do estatuto político-ideológico do desporto é um elemento condicionante – foi no passado e será no futuro -, ao qual todas as partes jogam mão no intuito de protegerem os seus interesses, quer ao nível político ou ao nível desportivo. Não há que escamotear, bem pelo contrário.

Mas do passado recolhem-se também vários ensinamentos sobre a intervenção social do desporto em comunidades subdesenvolvidas, algo em que o nosso país fez escola por várias das suas mais destacadas referências. Em semana de visita governamental a Moçambique, a Experiência do Caniço (região suburbana de Maputo onde viviam mais de 450 mil negros), publicada por Noronha Feio, continua, ainda hoje, a fornecer pistas sobre a materialização deste percurso.

Modelos e virtudes

Uma política pública não se atem apenas sobre os instrumentos regulatórios e normativos que a concretizam, ela expressa também a forma como um determinado sistema social se vê a si mesmo, e quais os valores e processos de decisão/governação em que se fundamenta.

Conhecendo as profundas alterações que o desporto sofreu nas ultimas décadas, em virtude das consequências da sua crescente profissionalização e comercialização, com a emergência de novos actores e lógicas de decisão que horizontalizaram a governação numa complexa rede de parceiros. Tendo presente as diferentes soluções de governação em cada modalidade desportiva e a concepção do sistema desportivo em cada Estado-membro, particularmente após o alargamento a leste, é sem surpresa que a Comissão abandona o modelo descrito em 1998 e no Livro Branco sobre o Desporto assume que:

"O debate político sobre o desporto na Europa atribui frequentemente uma importância considerável ao chamado «Modelo Europeu do Desporto». A Comissão considera que certos valores e tradições do desporto europeu devem ser promovidos. Contudo, considera que, dada a diversidade e as complexidades das estruturas desportivas europeias, é irrealista tentar definir um modelo único de organização do desporto na Europa"

Se os valores solidários onde assentam as bases do desporto europeu o permitem distinguir de outros modelos de organização desportiva, não deixa de ser evidente que muitos desses valores se podem encontrar em várias partes do globo. Na Europa o desporto tende também a importar mecanismos de governação e regulação (sistemas de licenciamento, tectos salariais, competições fechadas ou organizadas em estruturas não piramidais, etc.) de outras latitudes. Tudo isto reconfigura os pilares do Modelo Europeu de Desporto (MED) e a sua fiabilidade enquanto instrumento de análise da complexidade actual do desporto da UE.

No entanto as características do MED têm vindo a ser ao longo dos anos um precioso instrumento político ao dispor das federações para garantirem uma “excepção desportiva” à aplicação do direito comunitário, na senda de um quadro regulador que valorizasse a sua autonomia, autoridade e centralidade nos processos decisórios, evitando que o desporto fosse “governado por juízes”. Neste propósito têm pugnado - quer no Relatório Independente sobre o Desporto Europeu, quer no Relatório sobre o Futuro do Futebol Profissional na Europa do Parlamento Europeu (ainda que de uma forma mais contida neste relatório elaborado por Ivo Belet) - pela necessidade de maior segurança jurídica e de melhor regulação que cubra o vazio legal que leva ao aumento da litigância junto dos tribunais europeus, como único caminho para a boa governação do sector. Tal desiderato só seria possível se a Comissão reconhecesse a singularidade do MED (1) e publicasse orientações precisas sobre a aplicação das normas comunitárias ao desporto (2), no sentido de o proteger, o que limitaria as eventuais consequências das decisões do Tribunal de Justiça da União Europeia.

Em Berlaymont nenhum dos dois objectivos viria a ser acolhido. Os protestos não se fizeram esperar e sentiram-se mais do que uma vez. A Comissão veio, tão simplesmente, frisar que a complexidade e a volatilidade que caracterizam a governação do desporto no espaço europeu não se coadunam com orientações pré-definidas, quer no plano jurídico, quer no plano organizacional. A certeza e a segurança legal só são possíveis trilhando um caminho, passo a passo, que justifique em cada caso específico, mediante a validação de requisitos precisos, a aplicação sensível do direito comunitário às características que distinguem o desporto de outras actividades económicas. O desporto é auto-regulado - com autonomia para escolher o seu modelo organizacional no respeito pela lei e por princípios gerais de boa governança - mas não é susceptível de derrogações apriorísticas do direito comunitário, pelo que as federações desportivas devem justificar perante os supervisores comunitários o valor e o mérito de cada política, conquistando “caso a caso” maior certeza legal, ao invés de procurarem o beneplácito da UE para agirem em livre arbítrio em determinados domínios da sua acção.

Este é um cenário cada vez mais desconfortável, e um caminho com vários escolhos e tensões entre actores políticos e desportivos, à medida que o poder e os centros de decisão se dispersam... O receio sobre o impacto da acção comunitária no domínio do desporto - nomeadamente após alguns ecos durante a presidência francesa de 2008 sobre uma visão intervencionista alargada da UE - aumentou consideravelmente, não só entre o movimento desportivo que criou uma associação para representar os seus interesses junto das instituições europeias, como pôs em alerta estados tradicionalmente eurocépticos, como o Reino Unido, onde a regulação do desporto profissional é uma prioridade estratégica do governo nacional. Relembre-se que foi elaborado sob os auspícios da presidência deste país o Relatório Independente sobre o Desporto Europeu, alinhado com as posições da UEFA.

Começam cedo a tornar-se visíveis os resultados do labor desta aliança de interesses. Na audição da cipriota Androulla Vassiliou, responsável pela política desportiva na nova Comissão Barroso II, no Parlamento Europeu, o inevitável Ivo Belet (01:29 do vídeo de audição) abriu as hostilidades e salientou que os deputados estavam ansiosos por se livrarem da abordagem “caso a caso” e indagou a comissária sobre eventuais planos para esboçar orientações num conjunto de tópicos com vista a “conferir maior certeza legal” ao mundo do desporto.

A recusa da Comissão a um modelo único de organização do desporto europeu - claro sinal dissonante com a sua tendência natural para a homogeneização e convergência de políticas entre os Estados-membros -, o comprometimento num plano de acção supletivo e complementar à auto-regulação das federações desportivas e dos governos nacionais, no sentido, aliás, do disposto no Tratado de Lisboa não são elementos convincentes sobre o papel secundário de Bruxelas.

O problema permanece na forma como o sistema desportivo reflecte sobre si mesmo e sobre os seus processos. Permanece, como sempre, na aplicação de princípios elementares de boa governança à regulação desportiva e na convivência com as normas públicas.

A lei que clama para preservar as virtudes sociais e culturais de um modelo é, todavia, a mesma que refuta para regular uma actividade com uma expressão económica iniludivel.

Um parceiro credível

A reforma institucional consagrada no Tratado de Lisboa (TL) vem redimensionar o funcionamento da União Europeia. Importa equacionar, nesta nova ordem, ainda que precocemente, o seu impacto na produção de políticas desportivas europeias.

O Tratado põe fim ao sistema de pilares, criado pelo Tratado de Maastricht em 1992, cuja complexidade de gestão política marcava uma Europa a dois tempos: Mais atrasada e politizada nos pilares intergovernamentais em torno da soberania dos Estados membros (Politica Externa e de Segurança Comum e Justiça e Assuntos Internos) e com maior integração, mais regulação e política técnico-burocrática no pilar comunitário - integrado num sistema institucional único com personalidade jurídica, a Comunidade Europeia, - marcado pela política incremental de pequenos passos.

O TL vem aclarar (arts 2.º a 6.º) os domínios de competência exclusiva da União Europeia (UE), de competência partilhada, e fundamentalmente, as políticas onde a União opera em complemento, coordenação e apoio à acção dos Estados – como é o caso das politicas desportivas – as quais são competências próprias destes, não susceptíveis de harmonização.

O reconhecimento da personalidade jurídica da UE, a generalização do procedimento de co-decisão e do direito de iniciativa da Comissão, e a extensão das matérias decididas por maioria qualificada são características do TL que contribuem claramente para a consolidação de uma estratégia politica europeia para o desporto definida no Livro Branco.

Com a institucionalização de uma agenda permanente, acordada pelos ministros europeus responsáveis pelo desporto em Janeiro de 2004 em Dublin, o ciclo das políticas europeias para o sector ganhou uma nova lógica com a definição de prioridades transversais ao longo de várias presidências e concertação da acção dos Estados-Membros, assumindo a Comissão uma posição de destaque ao longo de todo o processo. No fundo, desde 2004, comunitarizou-se a politica desportiva da União.

A difusão de vários grupos de trabalho, o reforço dos mecanismos de consulta e participação dos actores desportivos e a divulgação de estudos e diagnósticos sobre várias dimensões do desporto europeu traduzem a lógica de acção comunitária, marcadamente consociativa, através de uma lógica de produção política passo a passo, que rentabiliza a acção empreendedora e negociadora da Comissão para consolidar os seus objectivos, gerindo os efeitos de spillover e as janelas de oportunidade política que vão surgindo. Disso é exemplo, bem recente, a divulgação do estudo sobre os agentes desportivos na UE e o processo de consulta pública em curso sobre o financiamento das bases do desporto europeu.

Este trajecto, sustentado de baixo para cima em articulação com o mundo desportivo, foi autonomizando o ciclo político-desportivo da UE do diktat dos chefes de Estado que instrumentalizou a Comissão durante anos, profícuo após o caso Bosman com as declarações anexas aos tratados de Amesterdão e Nice e o Relatório de Helsínquia.

O reforço da co-decisão e a consagração do desporto como competência da União criam novas estruturas junto das instâncias decisórias, como é o caso do novo grupo de trabalho sobre o desporto, a funcionar junto do Comité de Representantes Permanentes do Conselho.

A lógica consociativa que tem imperado visa distender os interesses em presença, torná-los mais visíveis e menos dissimulados. A política europeia é tanto mais eficaz quanto mais claros forem os interesses em confronto. O mérito da Comissão tem sido precisamente esse: Expor claramente os vários interesses e negociar as posições numa agenda transparente onde os actores principais são os organismos desportivos e as administrações nacionais, constituindo-se como um parceiro credível para intervir e apoiar a sua acção quando necessário.

Nestes primeiros tempos de alguma incerteza institucional no funcionamento da União é bom ter esta noção bem presente, caso queira manter-se como um parceiro credível. A UE tem no desporto uma competência complementar e de apoio, onde a iniciativa política pertence à Comissão, num quadro estratégico e num plano de acção claramente definidos em torno de um modelo de governação no qual o seu papel é secundário. As memórias de outros tempos em que assim não o foi deixaram marcas num rasto de desregulação e conflito entre as instituições europeias, e entre estas e o mundo do desporto, com profundas consequências.

Preparar o terreno

Coincidindo com a recente entrada em vigor do Tratado de Lisboa foram conhecidos os 18 projectos seleccionados pela Comissão na 1.ª fase de candidaturas no âmbito das acções preparatórias no domínio do desporto.

O novo comissário responsável pelo desporto, Maroš Šefčovič, não deixou de registar o número (207) de propostas apresentadas, as quais reflectem as expectativas elevadas dos actores desportivos na acção comunitária.

Os projectos – envolvendo 150 organizações em toda a Europa – iniciar-se-ão em Março de 2010 e deverão findar em Março de 2001.

Trata-se, assim, de identificar e testar redes de trabalho e boas práticas nos domínios da saúde, educação, igualdade de género e de cidadãos portadores de deficiências, com vista a estabelecer – de acordo com os mecanismos politico-institucionais de governação da União Europeia (UE) – as bases para um programa experimental da UE para o desporto, criando valor acrescentado através do reforço de parcerias e mecanismos de cooperação entre actores transnacionais e do financiamento de iniciativas piloto, conforme bem reporta Bart Ooijen da Unidade de Desporto da Comissão, numa lógica de incrementalismo de oportunidade, bem típica dos processos de empreendedorismo político da Comissão.

Avalia-se o impacto das medidas, fomentam-se sinergias, atraem-se mais parceiros, recolhem-se ensinamentos durante o processo, aprofunda-se o conhecimento, afinam-se estratégias, negoceia-se um denominador comum e moldam-se políticas de acção concreta. É fundamentalmente esta a receita das low politics e do caldo político da acção comunitária onde se movimenta o desporto na esfera da União nos últimos cinco anos

Simultaneamente à consulta aos Estados membros e aos intervenientes no desporto europeu com vista à implementação das provisões para o desporto aludidas no art. º 165.º do Tratado de Lisboa, a Comissão começa a recolher elementos importantes – fruto de um quadro de agenda permanente institucionalizado desde 2004 – para elaborar, desde já, um primeiro esboço do programa da UE, cujas políticas se ancoram nas orientações do Livro Branco sobre o Desporto, em cinco vectores:

1. Promoção e salvaguarda dos valores do desporto europeu;
   
2. Fomentar as funções sociais e educacionais do desporto;
   
3. Estimular a divulgação do conhecimento, inovação, diálogo e boa governança no sector;
   
4. Contribuir para a promoção de um estilo de vida activo;
   
5. Fomentar a cooperação com países terceiros e organizações internacionais.
   

Acresce que o dispositivo normativo do Tratado abre portas ao estudo de áreas não cobertas por aquele Livro as quais estão na ordem do dia, como sejam os direitos de propriedade intelectual e a fixação de resultados no desporto. Prevê-se, pois, que a Comissão as aborde na sua comunicação sobre o impacto do Tratado de Lisboa sobre o desporto e defina a sua posição.

Tendo em mente o percurso interinstitucional do Livro Branco sobre o Desporto, atente-se à agenda que se desenha para a consolidação de um programa europeu para o desporto:

• Dezembro de 2009: Entrada em vigor do Tratado com uma competência da UE sobre o desporto
  
• Fevereiro de 2010: Adopção do programa anual de 2010 sobre as acções preparatórias no domínio do desporto
  
• 25-26 de Fevereiro de 2010: Reunião dos Directores Gerais do Desporto da UE (Barcelona)
  
• Primeira metade de 2010: A Comissão consulta os Estados membros e os parceiros em relação à implementação das provisões do Tratado de Lisboa sobre o desporto
  
• 19-20 de Abril de 2010: 2.º Fórum Europeu do Desporto, acompanhado por reunião informal dos ministros do desporto da UE (Madrid)
  
• Abril/Maio de 2010: Lançamento das candidaturas para as acções preparatórias de 2010
  
• Primavera de 2010: Audição no Parlamento Europeu sobre a competência da União no desporto
  
• Maio de 2010: Primeiro Conselho da UE do desporto
  
• Meados de 2010: Comunicação da Comissão sobre o impacto do Tratado de Lisboa no desporto
  
• Meados de 2010: Decisão preliminar da Comissão sobre o programa e orçamento da UE para o desporto
  
• 3-5 de Junho: Congresso do Desporto no âmbito da presidência espanhola (Madrid)
  
• 2010, 2011: Acções preparatórias para o desporto
  
• 2012: Previsão para o arranque do primeiro programa da UE para o desporto
  

Marcar pontos

Os trabalhos preliminares para a concepção de um programa da União Europeia para o desporto têm vindo nas últimas semanas a ganhar contornos mais definidos, no que respeita às suas prioridades e linhas de acção.

Desde já, convém actualizar a agenda neste domínio após a ratificação do Tratado de Lisboa, de modo a aclarar, não apenas as prioridades da Comissão, no âmbito das acções preparatórias com vista à implementação das disposições do Tratado, bem como os próximos passos deste processo.

Da reunião dos Directores Gerais responsáveis pelo desporto da UE, realizada nos dias 1 e 2 de Outubro em Solna, de onde saíram as conclusões da presidência sueca, sublinham-se dois novos pontos a reter:

- A possibilidade de compensação dos organizadores de eventos desportivos pelas empresas que ofereçam apostas sobre as suas competições (tendo em atenção, não apenas as novas propostas legislativas francesas e suecas neste domínio, bem como o impacto no desporto profissional da recente jurisprudência do TJCE e de outros casos pendentes sobre esta matéria);

- A relutância em reabrir o processo de adopção das referências internacionais de protecção da privacidade e dados pessoais da Agência Mundial Antidopagem como um anexo à Convenção Internacional contra a Dopagem da UNESCO.

Segue-se na presidência da UE a Espanha. Espera-se deste país um maior ímpeto na condução da agenda, dado o seu tradicional empenho político-desportivo. Disso dá nota o parágrafo final das conclusões da presidência. Ainda durante o próximo semestre a Comissão prevê uma edição especial do Eurobarómetro sobre actividade física e o desporto, onde se poderá actualizar os dados face à última versão de 2004.

Por outro lado, no final do mês de Outubro foram revelados os resultados do questionário online lançado pelo projecto EU:Sport:Future. Trata-se de um projecto financiado pelo programa Europa dos Cidadãos em € 250.000, gerido pela ENGSO e por autoridades desportivas de 7 países da UE, com o objectivo de auscultar e recolher a opinião dos cidadãos sobre a competência futura da União sobre o desporto e produzir recomendações concretas em 5 áreas que em muito se aproximam dos temas que presidem aos grupos de trabalho que coordenam a acção dos Estados-membros.

Assim, da conferência final, realizada no passado dia 30 de Outubro em Oeiras, foram divulgados os resultados finais dos vários painéis sobre desporto e saúde, educação, voluntariado, emprego e sociedade. As recomendações, sintetizadas numa declaração final, não se destinam apenas às instituições da União, mas também ao movimento desportivo, governos nacionais e demais actores envolvidos no desporto.

Ainda que a competência conferida pelo Tratado assuma uma dimensão de coordenação e apoio, não deixa de ser relevante o facto de o Parlamento Europeu (PE) ter emendado as previsões orçamentais para 2010 em relação às acções preparatórias para o desporto, aumentando em 4,5 milhões de euros as verbas previstas pela Comissão, para um total de 6 milhões de euros (v. pp. 12-14), dando um claro sinal ao Conselho da importância que o desporto assume, nas negociações a encetar para fechar a versão final do orçamento em Dezembro.

Aliás, o PE tem sido também a sede privilegiada para a concertação política, à margem da agenda institucional, e, no espectro negocial que compõe a acção governativa da União, a apetência para jogar neste tabuleiro confere, não raras vezes, resultados mais rápidos e eficazes. Platini está bem ciente disso e continua a marcar pontos.

Futurismo...

Com o voto favorável no referendo irlandês e a ratificação presidencial polaca restam poucas etapas para cumprir o objectivo de entrada em vigor do Tratado de Lisboa (Tratado) no início do próximo ano.

Neste cenário, vários agentes desportivos têm-me colocado, nos últimos tempos, um conjunto de dúvidas sobre as possíveis consequências de uma nova competência da União Europeia (UE) em matéria de desporto.

Convém, desde logo, esclarecer que o artigo 149.º (art.165.º na versão consolidada) do Tratado atribui à União competências complementares – de coordenação, incentivo e apoio – no domínio do desporto, excluindo a possibilidade de harmonização legislativa dos Estados-membros. Isso significa que as competências relacionadas com o desporto se mantêm essencialmente no âmbito da soberania dos Estados e das organizações desportivas. Não faz sentido falar-se de uma supranacionalização da política desportiva, quando o desporto é um fenómeno com laços vincados de identidade local e a subsidiariedade é um principio elementar da construção europeia.

Aliás, é esse o entendimento do Livro Branco sobre o Desporto quando assume a co-regulação, num quadro de autonomia condicionada ao respeito pelo direito comunitário, assente em dois vectores:

• A responsabilidade de governação do desporto é essencialmente das organizações desportivas e, em certa medida, dos Estados-membros e seus parceiros sociais;
• A maioria dos problemas do desporto podem ser resolvidos através de auto-regulação, desde que no respeito de princípios de boa gestão e da legislação comunitária. Estando, neste domínio, a Comissão preparada a assumir um papel mediador de interesses, ou tomar medidas, se tal for necessário.

No seguimento da agenda permanente para o desporto (rolling agenda) implementada no inicio de 2004, a coordenação da acção dos Estados-membros, nomeadamente na continuidade do labor das diversas presidências em temas prioritários numa agenda comum e na criação de diversos grupos de trabalho, trouxe um novo ímpeto à acção política da União, até então errática, dissonante e inconsequente. O Livro Branco assume-se como o principal instrumento desta nova ordem ao definir, de acordo com as referências que comandam a produção reguladora comunitária, uma orientação estratégica sobre o desporto na Europa, preparando a acção da União após a implementação do Tratado.

Tomando, em traço gerais, este trajecto e este quadro regulador como a referência de acção da União, e considerando, também, as características do sistema aberto de governação multi-nível em rede que compõe o tecido institucional da União, marcado por impasses e uma lógica de acção política consossiativa, bem diferente do registo adversatorial da política nacional, uma análise prospectiva sobre o futuro da acção política da União no desporto é um exercício arriscado, uma vez que os objectivos políticos da regulação são muito mais condicionados pelas regras de funcionamento do sistema político-desportivo europeu e pela configuração dos interesses e convicções dos seus actores, do que pelas metas e ideias expressas nos instrumentos reguladores.

No entanto, uma competência futura para o desporto, é, desde logo, uma oportunidade para acertar concepções distintas das várias instituições comunitárias sobre a sua governação, garantindo coerência e estabilidade à política da União, possibilitando que a UE fale a uma só voz sobre política desportiva em contextos internacionais e junto de países terceiros.

O envolvimento da União no desporto - marcado por um trajecto, instável e dissonante - através da acção dos reguladores comunitários (TJCE e Comissão), quando estão em causa dimensões económicas relevantes para o Mercado Único, e, por outro lado, pelos instrumentos atípicos, sem carácter vinculativo (declarações, manifestos, resoluções), resultado da abordagem política manifestada pelos Estados-membros, tende a reconfigurar-se, revelando maior coerência de acção, através da competência complementar da União para o desporto. Não só porque poderá fornecer um guia de orientação mais claro às instâncias reguladoras da UE, tendo em atenção os elementos que distinguem o desporto de um mercado convencional, mas também pelo estatuto formal que o desporto irá assumir: quer nos encontros formais dos ministros do desporto dos Estados-membros, quer na sua representatividade junto do Conselho através de um grupo de trabalho para o desporto.

Desta forma, os temas da agenda política do desporto dos chefes de Estado estão ao mesmo nível de outras áreas de competência com profunda ligação ao desporto, como sejam as políticas de concorrência, de educação e formação, de saúde pública, de emprego e livre circulação, ou as políticas culturais, o que significa que estas áreas políticas terão em maior linha de conta os problemas do desporto do que tiveram até hoje. Neste cenário, por exemplo, a desregulação do mercado do desporto profissional que se assistiu após Bosman, fruto de uma regulação normativa marcadamente económica por parte União, teria tido uma abordagem política diferente.

Com a aprovação do Tratado cessam os constrangimentos ao financiamento do desporto, o qual, ainda hoje, apenas pode ser financiado indirectamente através de acções inseridas em programas de áreas nas quais a União tem competências expressas, devido à proibição de dotação orçamental para acções comunitárias sem base legal inscrita nos tratados e dando seguimento a decisões do TJCE. O desporto passa a ter um orçamento próprio para suportar um programa da UE para o desporto a iniciar em 2012.

Este espaço não permite um maior desenvolvimento; para tal, nada melhor do que a visão da própria Comissão, através da apresentação que Susanne Hollmann, da Unidade de Desporto da DG de Educação e Cultura, gentilmente nos disponibilizou.

Transparência

A Transparency International (TI) é a maior organização da sociedade civil dedicada ao combate à corrupção. Os sociólogos que estudam este fenómeno têm ciente a importância política das iniciativas desta entidade.

Não sendo a primeira vez que aborda a problemática da corrupção no desporto, o documento de trabalho agora apresentado sublinha a preocupação na falta de integridade da industria desportiva, a qual pode pôr em causa os seus valores nucleares: fair play, ética desportiva, respeito mútuo e confiança nas regras do jogo. Traz para a comunidade académica e política que discute a corrupção, de uma forma simples, os principais problemas deste fenómeno no contexto desportivo. Alguns dirão: Nada de novo!

A questão não é tanto essa, mas o momento político escolhido para lançar um documento deste género, após os recentes episódios no mundo do atletismo e da Fórmula 1, e a preparação de um domínio de acção comunitário em matéria de desporto, o qual, ainda que constituindo-se como uma competência complementar à acção dos governos nacionais, terá um papel importante a desempenhar nos problemas supra nacionais que hoje se colocam no desporto mundial. Quem acompanha a vivência das instituições comunitárias está ciente que a institucionalização de uma agenda permanente em 2004 criou na UE uma metodologia de trabalho e consulta para a criação de um programa político para o desporto, completamente diferente do percurso errático onde navegava até então, disso é prova o labor dos diversos grupos de trabalho constituídos desde então no apoio ao Conselho e as diversas iniciativas lançadas para implementar o programa de acção previsto no Livro Branco, a mais recente no domínio do voluntariado, a qual convido os leitores a participarem.

O documento de trabalho da TI elege sete áreas particularmente vulneráveis à corrupção devido à falta de transparência ou integridade: Viciação de resultados, crime organizado, governança, construção, patrocínios e media. Avança com propostas de prevenção das ameaças à corrupção, frisando a necessidade de implementar padrões de transparência e prestação de contas na governação desportiva.

Sobre a aplicação destes princípios são conhecidas as limitações dos países do sul da Europa. São também conhecidas, no nosso país, as diferentes opções tomadas em relação às propostas de João Cravinho nesta matéria. O leitor que quiser seguir em maior profundidade o “estado da arte” sobre o combate à corrupção em Portugal poderá avaliar por si próprio os dados recolhidos por Luis Sousa para o estudo desta realidade e, assim, extrair as suas conclusões.