quarta-feira, 28 de novembro de 2007

Como é que isto ainda funciona?!

Já aqui se abordou por várias vezes a definição (ou falta dela) de politicas públicas para o desporto.
A definição de políticas, no desporto ou em qualquer outro sector, parte do diagnóstico dos problemas existentes, para a hierarquização de prioridades e alocação de recursos em torno de medidas que visam atingir determinados objectivos e desencadear impactos geradores de desenvolvimento para suprir as carências diagnosticadas e criar valor social.
A regulação, ou melhor, a regulamentação (conceitos diferentes) é apenas um dos instrumentos de políticas públicas que o Estado tem usado em abundância para o desporto, olvidando todos os demais.
Numa época em que a escassez de recursos, incertezas e dinâmicas sociais que “aceleram o tempo e deslocalizam o espaço” as soluções do passado requerem um reequacionamento. Aqui, as funções do Estado assumem lugar de destaque. O Estado, como profetizou Bell, é demasiado pequeno para os grandes problemas da vida e demasiado grande para os pequenos problemas da vida.
Parece evidente, como afirma José Manuel Constantino, que o ideário socialista de sociedades mecanicistas centralizadas e planeadas pelo Estado está, há muito ultrapassado, particularmente em domínios sociais que nasceram à margem dos poderes públicos, como é o caso do desporto.
Ora, isto não significa que não se defina, na construção e implementação de politicas desportivas, um fio condutor para, “step by step”, se passar da situação desportiva actual, à situação possível ou desejável, seja ela qual for.
Para isso urge passar da ideologia do plano como produto, típica do catecismo do planeamento clássico - sectorial, normativo, rígido e orientado pela oferta, para o planeamento como processo, de cariz estratégico, evolutivo, prospectivo, participativo, flexível, responsabilizador e orientado pela procura.
Quando ainda se pergunta quanto custa o Estado e se esquece de perguntar quanto vale o Estado vemos que o caminho a percorrer é longo. Quando se ambiciona em ter o modelo do CONI em Portugal...
Se a isso juntarmos uma contabilidade pública baseada em inputs e despesas de caixa, tornando impossível uma contabilidade analítica eficaz de cariz patrimonial que permita identificar claramente o valor criado para o financiamento público no desporto (value for money)...
Seria interessante perceber porque motivo, no meio de tantas reformas do Estado, não se aborde em profundidade a reforma do processo orçamental, que permita distinguir a boa gestão de dinheiros públicos. Tema essencial e transversal a todas as politicas públicas.
Hoje quando se olha para um qualquer plano ou relatório de actividades de um organismo público, tudo está “em curso”, em “fase de desenvolvimento” e “implementação”. Só quando as direcções estão para sair as coisas assumem outra tonalidade.
Hoje em dia o Estado é cada vez maior, independentemente de ter um carácter mais interventivo ou regulador, uma administração mais directa ou indirecta, mais burocrática ou empresarial. O Estado acolhe cada vez mais necessidades dos cidadãos.
O desporto é uma área onde o Estado tem e terá responsabilidades. Cabe-lhe ser eficiente no cumprimento das suas atribuições, não esquecendo a diferença entre cidadão e cliente nas políticas que concretiza e no serviço público desportivo que promove.
É dos livros que o Estado é um reflexo da sociedade. Enquanto pensarmos que o Estado são “eles” vamo-nos apenas espantando, como diria voz amiga: “Como é que isto ainda funciona?!”

10 comentários:

josé manuel constantino disse...

Caro João Paulo Almeida,
felicito-o pelo seu post designadamente na parte em que levanta uma questão central ao funcionamento da administração pública que é o da contabilidade pública.Não tenho por vicissitudes profissionais a que fui sujeito a isenção e a imparcialidade necessárias para abordar este tema.Corria o risco de chamar nomes menos próprios a uma seríe de miúdos e de patetas que nunca sujaram as mãos na gestão pública,mas reconheço que a questão que você é hoje não apenas um factor de constrangimento do serviço público como pelos procedimentos em que se estrutura um factor de opacidade da gestão pública.Serve como alimento corporativo de vários estruturas da administração pública,incluindo as entidades com competências inspectivas e o lobi dos Revisores Oficiais de Contas.Serve quem nunca foi obrigado a fazer gestão pública mas prejudica sériamente o serviço público.A tranparência e a responsabilidades invocadas são mera retórica .

João Almeida disse...

Caro José Manuel Constantino

Agradeço as suas palavras e compreendo a sua posição de ausência de imparcialidade neste tema.
O problema da contabilidade pública é transversal a toda a gestão pública.
A aversão à responsabilização, avaliação e boas práticas na gestão de dinheiros públicos é um dos motivos para que não se mudem os procedimentos de contabilidade e torne possivel aferir com mais nitidez a boa e a má gestão pública e comparar indicadores de performance. Este país sempre teve dificuldade em prestar contas e se expor à avaliação.
Cabe na cabeça de alguem as indicações de departamentos financeiros para que se gastem as rubricas orçamentais até ao ultimo cêntimo de modo a garantir que, no ano seguinte, as verbas fiquem cativas?
Sem uma contabilidade analítica rigorosa, como é possivel monitorizar o valor/hora de um equipamento desportivo público ou o valor criado por cada euro investido num programa de apoio à alta competição, ou num programa de generalização da prática desportiva?
Todos sabemos que a RAFE (Reforma da Administração Financeira do Estado) ficou por aplicar na maior parte da Administração. É muito dificil cruzar dados contabilisticos entre vários sectores da Administração.
Na minha modesta opinião esta seria a reforma decisiva na Administração, mas parece ser aquela que menos se discute.

J. Manageiro da Costa disse...

De facto os bons instrumentos de gestão, há muito disponíveis e utilizados pelas empresas privadas e mesmo também pelas públicas, sempre estiveram longe dos interesses e preocupações da maioria dos serviços da administração central e até local. No que respeita às técnicas e mecanismos da denominada contabilidade analítica, ou mesmo da mais refinads técnicas de custeio baseado nas actividades, elas sempre representaram óbvios perigos para as incapacidades e impreparações de muitos dos responsáveis e dirigentes, mesmo dos de mais alto nível, de muitos serviços da administração pública. Provavelmente, ou certamente, isso aconteceu no passado recente e ainda continua a acontecer na administração pública desportiva.Será que dos inúmeros contratos-programa e nas várias instalações sob alçada do IDP se usam alguns destes instrumentos de gestão e se fazem análises de custo-eficiência e de custo-eficácia das intervenções e projectos/programas. À partida, e até pelas bases académicas do actual Presidente do IDP, e por tudo aquilo que de fora se pode observar do trabalho corrente do Instituto, aqueles mecanismos devem ser alheios quer às decisões quer à avaliação dos resultados daquelas.
Em qualquer organização moderna, empresarial ou não, a utilização destes e outros instrumentos de gestão são indispensáveis não apenas à criação de valor como à prestação de contas para e à sociedade.
Mas em Portugal mandaram e mandam outras disciplinas - que a gestão é fronteira de perigos imensos para as racionalidades que vão vigorando...!

Anónimo disse...

João Almeida está a laborar num erro em relação ao conceito de regulação.
No Dicionário Económico e Financeiro de Ramon Tamanes e Santiago Gallego, regulação surge como oriundo do inglês ‘regulation’ e refere-se à “regulação como sinónimo da intervenção do Estado; desregulação expressa a ideia contrária de suprimir o intervencionismo que se considera desnecessário, a fim da economia recupere a sua agilidade ao libertá-la das traves burocráticas”.
A regulação não é mais um instrumento que se oponha à gestão ou ao que quer que seja. Regular o mercado do desporto é o instrumento que permite accionar instrumentos alternativos sobre o comportamento dos agentes privados a fim incentivar os comportamentos positivos aos objectivos da política do governo e desincentivar os negativos.
Quanto ao conceito de regulamentação e o de legislar talvez possa pedir ao JM Meirim uma explicação. Regular o mercado não é apenas legislar. Pode ser até eximir-se a fazê-lo como quando se incentivam os agentes privados a estabelecerem soluções consensuais.
Fernando Tenreiro

Anónimo disse...

Quanto à gestão de que fala JM Costa tem um problema comum com a política e o direito aplicados ao desporto.
A minha tese é que as três são instrumentos sagrados da hierarquia que lidera o desporto português com o sucesso conhecido. A política manda e desmanda, o direito sustenta a ineficiência e ineficácia, a gestão apazigua os ânimos das escolas de desporto, por se verem citadas em decretos e despachos e reconhecidas nos actos menores da administração das organizações do desporto. A gestão não concebe as operações de liderança do mercado do desporto e não é o direito que lhe diz o que fazer.
Os políticos do desporto não têm fundamentos técnicos nas suas decisões e dão-nas como finais como quando se diz recentemente que em dois anos Portugal deixará a cauda da Europa quanto à procura desportiva. Creio que é isto que está escrito num recorte de jornal. Pode ser que nada disto tenha sido dito, mas utilizemo-lo como exemplo.
Em que estudos e análises técnicos se baseia esta afirmação? Com que análises e conclusões este objectivo de política foi proposto? O que é que foi pedido inicialmente ao técnico ou equipa de técnicos? Muito provavelmente o dirigente desportivo não vai dizer, por solidariedade com a sua equipa. Outro galo desportivo cantaria caso por costume e tradição outros dirigentes desportivos e os técnicos nacionais de desporto tomassem o objectivo político e o analisassem tecnicamente. Neste caso o dirigente começaria por apresentar o estudo e quem o fez para partir a pedra e ouvir a sociedade e poder decidir com maior abertura ao interesse desportivo e nacional.
Culturalmente talvez se possa provocar o desporto dizendo que é iletrado neste domínio, por aceitar a palavra oral à escrita e à força da razão.
Como técnico posso abordar a afirmação do objectivo político da seguinte forma: qual o objectivo de partida, que estatísticas e análises estão a ser usadas, quais serão os projectos para alcançar esse objectivo, quais as suas características jurídicas, sociais, económicas, quem serão as entidades envolvidas, que actuação se espera de cada uma, como serão avalizados os resultados finais, quem avalizará, o que é que acontece se houver pontos de ineficácia, etc. Não utilizo apenas o direito ou a economia mas uso todos os instrumentos para compreender o alcance e a eficiência da política desportiva.
A comunicação social desportiva não está preparada para analisar os projectos desportivos como o Mundial de Futebol e os Jogos Olímpicos que fazem há algum tempo o seu percurso afirmativo nos dirigentes privados e pela sua negação nos públicos.
Fernando Tenreiro

João Almeida disse...

Caro Fernando Tenreiro


Regulação é muito mais do que regulamentação jurídica.
São conceitos diferentes e âmbitos de intervenção com amplitudes diferenciadas.
A regulamentação jurídica é apenas um dos instrumentos da regulação.
Pretendi alertar no meu escrito para a necessidade das politicas públicas terem em atenção outros mecanismos de regulação, que não apenas a regulamentação jurídica.

Prometo abordar este tema em outros posts

Anónimo disse...

João Almeida
Folgo por ver que distingue regulação de regulamentação o que a sua frase: "A regulação, ou melhor, a regulamentação (conceitos diferentes)", suscita a dúvida.
Eu pretendi tratar apenas da regulação, porque outros escritos dos blogues misturam-nos.
Creio que a sua frase para exprimir o que, penso, pretendia dizer, não deveria começar por: "A regulação, ou melhor,".

Ao ler outra vez o seu poste queria só dizer-lhe que não se preocupe com a dimensão do Estado. Isso é o que a oposição actualmente diz quando não está no poder. É mais importante preocuparmo-nos com o que é a eficiência da política desportiva e criar organizações competentes para a implementar. As organizações desportivas têm sido abatidas com argumentos de arremesso político e pouca sustentação técnica. O desporto deve explicar a dimensão óptima da sua administração pública e da privada.
A expectativa do Sr. Comandante Vicente Moura sobre o CONI é uma oportunidade de debate e que o desporto estará a tratar com demasiada força negativa.Como faz muitas vezes. Simultaneamente temos uma inesperada e saborosa luta eleitoral na CDP.
Contudo, ele move-se.
Obrigado pela sua resposta e até à próxima,
Fernando Tenreiro

João Almeida disse...

Caro Fernando Tenreiro

Parece-me que o seu comentário vai ao encontro do que escrevi e abordarei em outras ocasiões. Como é possível avaliar as politicas públicas desportivas e a eficiência dos mecanismos de regulação, bem como as áreas de intervenção (ou não intervenção) do Estado sem parâmetros de avaliação ou indicadores de performance sustentados por mecanismos de contabilidade pública que permitam uma prestação de contas eficaz?
O POCP é um método contabilistico e não um método estatistico. Logo aí torna-se dificil apurar e distinguir a boa da má gestão e assim definir indicadores de value for money.
O financiamento é um instrumento transversal a qualquer politica. Preocupa-me que se disuta a reforma da Administração, nos seus diversos dominios, mas continuemos neste sector estratégico a trabalhar com métodos contabilísticos arcaicos que não dão transparência ao processo de prestação de contas e avaliação das politicas.
Em que indicadores ou critérios de eficiência e boa gestão pública se sustenta o argumento de criação de um modelo de Administração do desporto ao estilo italiano? Gostaria de saber.


Obrigado pelo seu contributo.

FTenreiro disse...

Caro João Almeida,
Não me preocupa o POC que é um instrumento contabilístico e que o desporto deve ter a funcionar com eficácia. Ou as direcções do desporto usam o POC para maximizar os resultados sociais ou usam-no para engenharias várias. Na aplicação correcta do POC existem contabilistas que sabem aplicá-lo com correcção, quanto às engenharias a solução sai da alçada dos contabilistas para a dos fiscais, inspectores, advogados, juízes “et tutti quanti”. Deve portanto existir uma estrutura de competências capazes de lidar com esse instrumento o POC quanto à sua aplicação, fiscalização e quanto à penalização dos prevaricadores.
Dito assim até parece fácil mas a criação desta estrutura é complexa e onerosa.

Preferiria colocar a questão de outra forma.
Há uma coisa que me preocupa que é quando a acção da administração pública obriga os dirigentes desportivos a actuar na margem. Isso acontece quando o Estado se atrasa nos pagamentos que é um exemplo comum português. Tenho dúvidas que o edifício legal do desporto português seja isento das culpas do comportamento dos agentes desportivos quando aparecem os fiscais e inspectores. Aqui, não há POC que valha.

Isto é arcaico no desporto português e há mais.

O modelo português é um modelo europeu que produz resultados pontuais mas não consegue garantir resultados consolidados quer na alta competição quer no desporto para todos, (supondo que existem apenas dois resultados desportivos são possíveis).

Quanto à alta competição a Itália, a Grécia, a Hungria e a Espanha para citar países pequenos e grandes do sul da Europa, dão cartas que o modelo português não produz.
Quanto ao desporto para todos os países do norte e centro da Europa, também pequenos e grandes, dão cartas que o modelo português nem tenta.
Uma vez categorizada a (in)eficácia estrutural da política desportiva portuguesa temos, em síntese, uma população capaz de gerar campeões (sejam atletas, equipas, dirigentes, treinadores e árbitros) mas não temos a capacidade de criar um modelo que o faça a todo o desporto e sustentadamente no tempo.

Não esquecer que a solução CONI vem acompanhada da candidatura à organização dos Jogos Olímpicos e do Mundial de Futebol e apresenta desafios.
1. Nós temos duas instituições, o COP e a CDP, há cerca de dez anos quando outros países, como a Alemanha, evitam e abandonam estas redundâncias organizativas. Duas questões mais: a CDP foi uma criação do Estado para criar a divergência no seio do associativismo e poder tê-lo na mão; não conseguindo o associativismo desportivo português ser eficiente neste ponto terá as capacidades de lidar financiamentos significativos do Estado que o modelo CONI comporta?
2. Na proposta CONI há uma crítica à acção do Estado. Ela sugere que a acção pública é ineficaz e a privada (COP/CONI) eficaz e que só lhe falta o reconhecimento do presidente da república e da assembleia da república para accionar o desenvolvimento desportivo. Esta ideia do desaparecimento do Estado não tem pernas para andar.
3. O desporto português para accionar um dos mega-eventos necessita de capacidades extraordinárias. Portugal ignora o Desporto moderno. Faz a festa mas não mete a massa e a mão. Muitas vezes a visão que tem é economicista focalizada nos benefícios monetários e ou políticos de curto prazo. Por isso, a responsabilidade do próprio desporto é extraordinária.

Portugal necessita de uma administração pública forte: com capacidade de diálogo a toda a sociedade e economia, competência científica e técnica e voluntarismo em relação aos problemas sociais mais gritantes que a população portuguesa tem. Com este instrumento ultrapassaremos inúmeras barreiras nacionais e europeias.

Como está a adivinhar surgem aqui os aspectos principais: Portugal produz desporto para quê? Para ganhar medalhas? Para o bem-estar da população? Como é que se produz desporto? Que modelos existem Itália, Espanha, França, Estados Unidos, Austrália, etc? Cada país tem o seu e nenhum é relevante se não tivermos em vista os nossos objectivos e características.
Temos de criar um modelo nacional, catrapiscando o olho aos nossos adversários internacionais, e de preferência fazendo apenas as roturas necessárias e cirúrgicas, melhorando os aspectos cujo impacto positivo imediato é mais provável e sugerindo aos agentes desportivos transformações de grau ou de nível que lhes façam ganhar confiança num comportamento alternativo e engrenem num processo novo.

Daí a necessidade de uma capacidade de diálogo diferenciada e de suscitar junto dos agentes desportivos nacionais novos hábitos, sabendo como alguns hábitos são levados da breca!

Com a capacidade de diálogo que o blogue permite deixo-lhe três ideias prévias ao que disse: o objectivo de criar um desporto capaz de subir em todas as classificações europeias, uma administração pública com uma cultura de robustez, voluntarista e competente científica e tecnicamente e um associativismo desportivo racional, combativo e performante nacional e internacionalmente.

O CONI de hoje, que não é o CONI do Mussolini, e a Itália têm algumas destas três características, assim como tem desafios igualmente difíceis e que resolvem com eficiência. Veja os casos de doping e corrupção que o CONI e a Itália com o seu desenvolvimento não evitaram e resolveram com tribunais eficientes.

O nível de desenvolvimento que temos obriga-nos a um investimento em diálogo e consensos muito grande e à produção de novos conhecimentos e instrumentos que os alimentem.

Fernando Tenreiro

João Almeida disse...

Caro Fernando Tenreiro

Agradecendo o seu contributo para o enqriquecimento da discussão e aceitando as suas três ideias prévias permita-me umas breves palavras.

A indefinição estratégica de um modelo de governação e regulação do desporto português passa, não só mas também, por uma enorme dificuldade na avaliação da situação desportiva e das medidas levadas a cabo pelos diversos actores do sistema desportivo.

Não existe uma monitorização eficiente que permita pôr em evidência as externalidades e as ineficiências do desporto português, de modo a tentar corrigi-las.

Ora, quando isso ocorre normalmente "todos falam e ninguem tem razão". E assim surgem propostas de modelos CONI, que visam "reconfigurar" (e estou a ser brando) a nossa administração pública desportiva, sem o minimo de fundamentação ou discussão, limitando-se a lançar ideias para a praça pública...

Quando me refiro ao POCP faço-o numa perspectiva de financiamento, instrumento transversal a todas as políticas públicas. Quando o POCP funciona em método contabilistico e prestamos contas à UE no SEC 95 que é um método de cariz estatístico tudo se torna mais dificil. E isto porquê? Porque um método contabilistico, fundado numa contabilidade de caixa não permite trabalhar numa lógica de value for money. Não permite criar eficiência no financiamento do desporto, enquanto instrumento de regulação, aplicando-se de uma forma cega. E este é um problema que vem desde os contratos programa da administração central até aos programas de apoio ao movimento associativo nas autarquias locais.

Uma leitura breve às auditorias do National Audit Office ao financiamento desportivo britânico pode esclarecer melhor o que aqui estou a dizer.

Este não pode nem deve ser apenas um problema de contabilistas e TOC's. Enquanto assim se pensar legitima-se a navegação à vista, esbaratam-se dinheiros públicos e adia-se a reforma da administração financeira do Estado. Portanto, não há muito a fazer sobre os atrasos do Estado no financiamento desportivo com todas as consequências que isso acarreta, nomeadamente nos desajustes que legitimam um modelo piramidal invertido e discricionariedades absurdas cujas deseconomias seria interessante medir.

Mas num país que discute o Orçamento de Estado em dois meses e aprova a Conta do Estado numa sessão parlamentar, com mais de 100 recomendações do Tribunal de Contas, não há muito a fazer.

Quanto à necessidade de uma administração forte e eficiente não posso estar mais de acordo.

Registo o seu optimismo com agrado, o que revela, pelo menos, uma disposição para o diálogo e para a discussão. Assim houvesse mais gente disposta para o diálogo.

Cumprimentos